国务院十策再助农民进城 支持农业转移人口市民化

　　自从今年的政府工作会议中对“三个一亿人”做出指示以来，国务院陆续推出多项针对性措施，来解决“三个一亿人”的城镇化落户难题，但仍存很多问题掣肘其发展。为解决第一个一亿人，8月5日，国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（以下简称《通知》） ，再提出了十条具体政策措施，对建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系做出部署。

　　消除顾虑 维稳“三权”

　　近日有媒体对安徽、四川、湖北等地调查发现，多数试点中小城市全面放开农民进城落户，但在“零门槛”前农民落户意愿不高，户籍人口城镇化率普遍低于预期。不久前中国社科院发布的一项调查也显示，中西部约一半农民工不想进城，66.1%的农民工表示到了一定年龄就回乡。进城落户，曾经是多少农民的向往，现在他们为何不愿“农转非”？

　　“现在村里很少有人愿意把户口迁出来，怕土地被村里收回。”湖北籍建筑工人张亮告诉《中国经济信息》记者，土地是农民的“命根子”，在现实问题面前，要不要落户进城让他有了顾虑。

　　这不仅只是张亮的担心，也是大多数农民的担心，他们害怕进城后的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权这“三权”会不会平白无故地失去。在前些年的实践中，各地虽然整体上坚持了维护农民“三权”利益的方向，但由于没有统一的政策规定，违背甚至剥夺农民“三权”利益的事常有发生。

　　然而此次《通知》明确提出“地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”，的确是真正给农民吃了一颗定心丸，使农民没有后顾之忧地参与到新型城镇化之中。然而对于农民进城之后“三权”利益以及本身的闲置土地如何处置，这成了很多人的疑问。

　　对此，《通知》直接提出“要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制”。这种方向性安排，既是当前农村产权改革试点的重点，也是农民三项权利处置的推进路径。进城农民由于环境、生活、工作等各种条件的变化，很多人最终将自愿退出在村里享有的权利，但退出的前提是利益保障，即通过产权流转交易市场有偿退出，任何人、任何地方都不能以各种理由拒绝、侵占甚至剥夺农民的权利。

　　“加快推进农业转移人口市民化，不能采取硬性措施或‘一刀切’，不是要进城落户农民放弃在农村的相关权益。”财政部有关负责人强调，必须充分尊重农民意愿和自主定居权利。

　　专家在接受《中国经济信息》记者采访时表示，《通知》明确的提出可以促进农村和城市房地产市场健康发展的进程。比如可以加快农村闲置土地的盘活，进而引导部分土地信托基金进入，利好农村土地开发和产业导入。

　　专家对宅基地的使用建议，后续需要对其进行积极规划，针对部分散落的村庄或住宅，应该适当通过社区规划的方式，让房屋规划更紧凑，释放出来的空置宅基地，建议通过修建花坛、休闲设施、农村绿化带等来进行土地的保有，这能够防范此类宅基地被滥用，或者说被用作工业开发用地。另外，应该适当增加乡村住宅社区的绿化率等内容，这些绿化率都可以通过宅基地的开发和使用来进行，这样能够使得宅基地本身的价值也得到更好的发挥。

　　扩大覆盖 促进平衡

　　目前在北京从事服务行业的四川籍的王建林告诉《中国经济信息》记者，“之所以不愿意要城镇户口，是因为除了就业和上学问题之外，城镇和农村其实没有什么特别大的区别。然而对于这些问题，资源最好的莫过于一些大城市，比如成都。但是成都房子很贵，买不起。离我们最近的城市巴中市倒是可以买得起房子，但是就业机会少，就算有了就业机会，工资也是很低的，还不如在北京做服务行业挣得多。对于孩子的上学问题也是一样的，最想落户的也是大城市，但是户籍制度甚严，无法落户。所以落户到巴中市没有多大意义。”

　　四川统计局课题组2005年9月在成都、自贡、绵阳9个城市的调查发现，逾七成农民工参加了新型农村合作医疗保险。但是参加城镇居民医疗保险只有25%左右。半数以上农民工不愿将农村户口转为城镇户口。

　　农民并不愿意去太小的城市，调查显示，愿意落户省内县（市、区）的只有14.9%，82.4%的受访者选择大中城市市区作为落户地区，其中省内地级中等城市市区占比达55.7%，其次为成都市区，占22.7%，这反映出农民工看好省内大中城市。

　　这项调查也发现，接近半数农民工愿将农村医、社保转换为城镇医、社保。但是不愿意者也分别占到31.5%，犹豫者占到26.3%。不愿落户的最主要原因是城市生活成本高，不如农村安逸，且农村户口与城镇户口差别不大。

　　然而随着各地房地产去库存的供给侧结构性改革步伐加快，越来越多的城市开始启动了鼓励农民工在城市买房的政策。

　　农民进城买房实现市民化，并不是一个政策就能解决，需要多项配套政策进一步落地，使农民的权益及进城后的生活真正得到全方位保障。因此如何让更多农民放心进城，成为名副其实的市民，是推进新型城镇化的一个关键问题。《通知》对农民进城涉及的教育、医疗、社保、就业、财产等方面提出了10条具体政策措施，既针对性地解决现实问题，也对一些更复杂的系统性问题作出了方向性安排。

　　“针对此类市民化的进程，确实需要通过财政补贴等方式来加快。”专家对此《通知》表示，“过去的降准降息等政策，实际上对于此类市民化的支持力度是不够的。但现在提供了包括医疗、教育、就业等方面的各类财政补贴或各类优惠制度，就可以降低市民化的成本。除此之外，还可以进一步完善城市住房制度，放宽对农民工群体的购房限制将农民工群体纳入各类保障房体系之内，真正降低农民工市民化的经济成本。尤其是类似社保等条件，其实现在农村群体比较看好，后续居住证制度和社保制度也需要加快建立。”

　　此次《通知》最大的亮点莫过于对持有居住证人口提供基本公共服务的表述。专家表示，这个表述相对来说虽方向准确，但也有所保留。即对于此类基本公共服务的提供上，主要还是要针对有居住证的人口。所以后续市民化的过程中，部分百强县和经济发达的城市，其实整个市民化的进程依然会加快，但会依托居住证这个概念来进行。

　　在专家看来，要想破除阻碍城乡二元的制度性因素，应该把“发展经济”、“市民化”三个主要工作进行结合，单纯的市民化意义不大，产业推进为前提才是关键。因为城镇化是一个水到渠成的过程，不是速度越快越好。城镇化水平应与工业化进程相适应，与发展水平和经济实力相匹配，这才实现了实际意义上的城镇化。

　　城镇化没有捷径，“农转非”背后的现实难题，是今后城镇化政策必须考虑的问题。既让进城农民真正在城里“扎根”，也让留村农民生活更幸福、更有尊严。这样的城镇化，才是以人为本的城镇化、才是可持续的城镇化。